【案情簡介】

武漢A民營企業通過土地掛牌出讓方式，取得位于B市C區D地塊的國有土地使用權。后來，根據B市政府、C區政府的決策要求，A公司為幫助做好政府重點建設項目的配合工作，同意C區政府用本區其它地塊等面積置換A公司已取得國有土地使用權的D地塊中的部分地塊，用于某省級重點建設項目的員工宿舍小區建設。為實現土地置換目的，C區政府通過會議紀要，明確將E地塊由集體土地變性為國有土地后置換還給A公司。C區土地整理儲備供應中心后將E地塊收儲為國有土地，并已辦理E地塊的國有土地使用權證。

2018年7月，C區國土資源和規劃局以A公司涉嫌非法占用集體土地位進行立案調查，并于2018年9月對A公司作出《行政處罰決定書》，認定A公司非法占用集體土地E地塊，責令A公司將非法占用的E地塊限期退還，并以E地塊面積按每平方米30元的標準對A公司處以罰款。

《行政處罰決定書》送達后，A公司因與C區國土資源和規劃局、C區政府協商解決并等待結果，在法定期限內既未提起行政復議亦未提起行政訴訟。嗣后，C區自然資源和規劃局（原C區國土資源和規劃局）向C區人民法院申請強制執行《行政處罰決定書》，C區法院于2019年6月作出行政裁定，對申請執行人C區自然資源和規劃局作出的《行政處罰決定書》準予強制執行。C區法院準予強制執行的《行政裁定書》上網公示后，給A公司的正常經營行為帶來嚴重負面影響，A公司多次反映和溝通無果。

A公司委托湖北金衛律師事務所的宮步坦、張誠律師代理本案，希望從法律上解決A公司面臨的困境。接受A公司的委托后，承辦律師經調取和整理對A公司有利的證據材料，全面深入的研究和分析案情，認為《行政處罰決定書》存在明顯的事實認定錯誤與法律適用錯誤。承辦律師判斷：鑒于C區法院準予強制執行的《行政裁定書》業已發生法律效力，C區自然資源和規劃局已經不可能自行撤銷《行政處罰決定書》，與C區自然資源和規劃局繼續溝通在法律上已經沒有意義。承辦律師向A公司提供的法律救濟方案有三種，分別為：

（1）如果C區自然資源和規劃局的強制執行申請已經進入法院執行程序，A公司可向C區法院（執行局）提出執行異議，同時，為采取其他法律救濟方案爭取時間；

（2）A公司依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十條的規定，向B市法院申請再審，請求B市法院撤銷C區法院準予強制執行的《行政裁定書》；

（3）向C區法院提出申訴，促請C區法院院長依據《行政訴訟法》第九十二條第一款的規定履行審判監督職責，依職權提請C區法院審判委員會討論決定再審，再撤銷本院準予強制執行的《行政裁定書》。A公司表示認可上述三種方案，完全信任承辦律師。

為避免訴累，并為A公司爭取時間，盡快化解《行政處罰決定書》、C區法院準予強制執行的《行政裁定書》給A公司帶來的不利影響，承辦律師決定將第（3）種方案作為工作重點。在盡快準備好上述三種方案的各自法律文書及配套證據材料后，承辦律師將第（1）、（3）種方案的法律文書同時提交給C區法院并加強溝通，說明A公司會同時采取上述三種方案依法維權，目的只在于盡快撤銷C區法院準予強制執行的《行政裁定書》。C區法院在重新審查該《行政處罰決定書》的事實依據和法律依據后，積極與承辦律師溝通，明確表示接受申訴材料，同意進行立案審查。

隨后，C區法院為本案召開聽證會，組織A公司、C區自然資源和規劃局參加聽證會并調查涉案事實與法律適用問題。宮步坦律師、張誠律師作為申訴人（被執行人）A公司的委托代理人，在參加聽證會時與C區自然資源和規劃局進行友好充分的溝通，表明A公司作為民營企業，需要盡快解決《行政處罰決定書》、C區法院準予強制執行的《行政裁定書》帶來的負面影響，恢復正常經營；C區自然資源和規劃局表示《行政處罰決定書》中認定的E地塊土地性質錯誤，愿意撤回行政強制執行申請；各方均表達愿意共同妥善解決問題。聽證會之后，C區法院作出行政裁定，載明C區法院審判委員會討論認為，A公司提出的新證據，足以推翻原裁定，“依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第一款的規定，裁定如下：一、本案由本院再審；二、再審期間，中止原裁定的執行”。

在C區法院再審審查本案的過程中，原審申請執行人C區自然資源和規劃局以《行政處罰決定書》認定的A公司占用的土地性質錯誤為由，向C區法院提出撤回行政強制執行申請。2019年11月，C區法院作出再審行政裁定：準予C區自然資源和規劃局撤回《行政處罰決定書》的強制執行申請，并撤銷該院原審作出的準予強制執行的《行政裁定書》。至此，民營企業A公司被非訴行政強制執行的法律風險得以成功化解。

【代理意見】

本案主要爭議焦點為：1、C區法院作出的準予強制執行的《行政裁定書》是否屬于《行政訴訟法》第九十一條規定的應當再審的情形？2、如果符合應當再審條件，本案應由C區法院院長依據《行政訴訟法》第九十二條的規定依職權提請審判委員會決定再審？還是應由C區法院作為執行異議案件審查后才能啟動再審程序？

我們認為，涉案《行政裁定書》符合應當再審條件，且C區法院院長應當依職權提請審判委員會決定再審，理由如下：

一、“有新的證據足以推翻”C區法院作出的準予強制執行的行政裁定

根據A公司在申訴和再審程序中提交的新證據，在C區自然資源和規劃局2018年7月對A公司涉嫌非法占用集體土地一案立案調查之前，E地塊已經被收儲為國有土地，而非該《行政處罰決定書》所認定的集體土地。因此，該《行政處罰決定書》所依據的基礎事實不成立，行政處罰行為明顯錯誤；新證據足以推翻C區法院已經發生法律效力的該《行政裁定書》，應當再審。

二、C區法院作出的準予強制執行的行政裁定“適用法律、法規確有錯誤”

《行政處罰決定書》依據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款關于“建設占用土地，涉及到農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”的規定，認定A公司屬非法占用集體土地。在C區自然資源和規劃局作出行政處罰行為時，E地塊的土地性質是國有土地，C區自然資源和規劃局依據集體土地相關法律規定對A公司進行處罰，系法律適用錯誤。依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（自2018年2月8日起施行，以下簡稱《2018行政訴訟法司法解釋》）第一百六十一條的規定，被申請執行的行政行為明顯缺乏法律、法規依據的人民法院應當裁定不予執行，因此，C區法院作出的準予強制執行的行政裁定系“適用法律、法規確有錯誤”。

  三、C區法院作出的準予強制執行的行政裁定“違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判”

根據《2018行政訴訟法司法解釋》第一百五十五條、《中華人民共和國行政強制法》第五十四條、第五十五條第一款第三項的規定，C區自然資源和規劃局向C區法院申請強制執行時，應當提交A公司的陳述申辯意見及行政機關催告情況。但是，A公司在行政程序中并未收到C區自然資源和規劃局送達的催告書，亦未發表過陳述申辯意見，故C區自然資源和規劃局申請強制執行時并無前述材料提交。因此，C區自然資源和規劃局向C區法院申請強制執行不符合受理條件，C區法院違反法定程序予以受理，可能影響案件公正審判。

四、本案尚未進行法院執行程序，只能由C區法院院長依職權提請審判委員會決定再審

根據《行政訴訟法》第九十條的規定，A公司認為涉案《行政裁定書》確有錯誤的，不能直接向C區法院申請再審，只能向C區法院的上一級法院（B市法院）申請再審，請求B市法院撤銷該《行政裁定書》，而且，A公司申請再審的結果有可能是B市法院指令C區法院再審，既增加A公司訴累，更會導致民營企業A公司長期無法正常經營。本案中，雖然C區法院作出的準予強制執行的《行政裁定書》，對申請執行人C區自然資源和規劃局作出的《行政處罰決定書》準予強制執行，但截止承辦律師代理本案時，本案尚未進入法院執行程序中，A公司尚不能向C區法院（執行局）提出執行異議。此種情況下，由C區法院院長依職權提請審判委員會決定再審，是對A公司既公平又高效的救濟方式。

【裁決結果】

鑒于C區自然資源與規劃局在申訴和再審審查程序中，認可其作出的《行政處罰決定書》認定的土地性質錯誤，主動向C區法院提出撤回行政強制執行申請，C區法院作出再審裁定：準予C區自然資源和規劃局撤回《行政處罰決定書》的強制執行申請，并撤銷該院原審作出的準予強制執行的《行政裁定書》。

【案例評析】

經檢索中國裁判文書網，本案是全國首例經過當事人申訴后由法院院長依職權提請審判委員會決定再審并撤銷原土地管理行政處罰非訴強制執行裁定的案件。本案涉及三個關鍵性問題：

一、人民法院作出的準予強制執行的行政裁定，如何判斷是否符合《行政訴訟法》第九十一條規定的再審條件

《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十條、第一百六十一條規定，人民法院受理行政機關申請執行其行政行為的案件后，應當對行政行為的合法性進行審查，對于被申請執行的行政行為存在明顯缺乏事實根據、明顯缺乏法律法規依據、其他明顯違法并損害被執行人合法權益等情形的，應當裁定不準予執行。

以本案為例，C區自然資源與規劃局在E地塊土地性質已轉變為國有土地的情形下，仍然認定A公司違法占用集體土地并作出行政處罰，該具體行政行為事實不清、證據不足、適用法律錯誤，因此，C區法院原審作出的準予執行裁定明顯錯誤。C區法院在申訴和再審審查程序中，采信代理律師的意見，根據《行政訴訟法》第九十一條第二項之規定，認可A公司再審申請符合“有新的證據，足以推翻原判決、裁定的”，予以再審并糾正原審錯誤裁定。

二、已發生法律效力的非訴強制執行行政裁定書如存在錯誤，應采取何種方式予以救濟

《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十一條規定了行政機關（申請執行人）對人民法院不準予執行的裁定有異議時的救濟途徑。但是，《行政訴訟法》及相關司法解釋都沒有對已發生法律效力的非訴強制執行裁定書存在錯誤的情形下，行政相對人（被申請執行人）的救濟途徑予以規定。

《最高人民法院對〈當事人對人民法院強制執行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應如何受理和處理的請示〉的答復》〔法行（1995）12號〕規定：“公民、法人和其他組織認為人民法院強制執行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進行審查。”宮步坦律師、張誠律師參照上述規定，對人民法院違法受理和審查行政機關強制執行的申請并裁定準予執行的，代表行政相對人（被申請執行人）向人民法院提出申訴，推動人民法院審查本申訴案件并根據案情作出具體處理，成功實現對民營企業A公司的法律救濟方案。

三、人民法院再審審查中，是否可以準許行政機關（申請執行人）撤回行政強制執行申請

本案中，C區法院在再審審查過程中，C區自然資源與規劃局認識到其《行政處罰決定書》認定的土地性質有誤，主動要求撤回行政強制執行申請。根據《2018行政訴訟法司法解釋》第一百六十條的規定，人民法院對于行政機關具體行政行為的合法性進行審查后，作出是否準予執行的裁定。但是，《行政訴訟法》及相關司法解釋都沒有規定人民法院對行政機關具體行政行為的合法性進行審查后，可以作出“準予申請人撤回強制執行申請”的裁定。

《行政訴訟法》第一百零一條規定：“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等”，“本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”。同時我們認為，行政機關為盡快化解《行政處罰決定書》給民營企業生產經營帶來的負面影響，主動要求撤回行政強制執行申請，屬于行政機關對自己訴訟權利的一種處分，只要撤回行政強制執行申請不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權益，人民法院可以裁定“準予申請人撤回強制執行申請”。

【結語和建議】

作為全國首例經過當事人申訴后由法院院長依職權提請審判委員會決定再審并撤銷原土地管理行政處罰非訴強制執行裁定的案件，承辦律師有效維護了民營企業的合法權益，是以個案推進法治化營商環境的典型案例。同時，本案中關于非訴強制執行裁定的再審標準具有典型意義，更對業已發生法律效力的非訴強制執行裁定書的救濟途徑和審查處理方式具有開創性和案例示范意義。

另一方面，《行政訴訟法》及相關司法解釋都沒有對已發生法律效力的非訴強制執行裁定書存在錯誤的情形下，行政相對人（被申請執行人）的救濟途徑予以規定。為有效維護行政相對人的合法權益，建議盡快明確和規定行政相對人對非訴強制執行裁定書不服的救濟途徑，例如向上一級人民法院申請復議等。